Den dårlige indsats: Hvordan Illinois satsede på videospil og tabte
Med de sidste striber af dagslys falmet en mild oktoberaften, kørte bilerne op i bølger ved Piero's Italian Cuisine, et gammeldags Las Vegas-hotspot kendt for sin osso buco.
Cadillac med tonede ruder. Taxaer og samkørsel. En sort Bentley limousine og en hvid minivan. Mænd og kvinder dukkede op, mest afslappet klædt, der til den første af en række fornemme, private begivenheder, der blev arrangeret af videogambling-industrien under 2018 Global Gaming Expo, Nordamerikas største hasardspilmesse. De inkluderede spilleledere, lobbyister - og omkring et dusin Illinois-lovgivere.
Politikerne var fløjet til Las Vegas for at lære om den seneste udvikling inden for gambling-industrien og for at diskutere dens ekspansion i Illinois, herunder forslag, der ville give licens til seks nye kasinoer i staten, legalisere sportsvæddemål og øge indsatsgrænsen på videospillemaskiner. Planerne, har lovgivere sagt, ville lysne statens dystre økonomiske billede uden at skulle hæve skatter eller skære i udgifterne.
Det ville ikke være første gang, Illinois har sat en stor indsats på gambling. For næsten et årti siden legaliserede statslige lovgivere videospil. I dag opererer mere end 30.000 videoslot- og pokermaskiner uden for kasinoer her, mere end nogen anden stat i landet.
Maskinerne, som lovgiverne sagde ville generere milliarder af dollars i indtægter til den pengefattige stat, er spredt over 6.800 etablissementer, spredt over motorveje og byer fra Winnebago County i nord til Alexander County i syd. Træd uden for grænserne til Chicago, hvor videospil forbliver ulovligt, og du vil se fjerflag, billboards og neonskilte, der reklamerer for videoslots og poker i barer og restauranter, truck stops og spillehaller.
Illinois har nu flere steder til lovligt at placere et væddemål end Nevada.
Men den voldsomme stigning i videogambling har vist sig at være lidt mere end en forkludret penge, ifølge en ProPublica Illinois-undersøgelse af et system, der er gået næsten ukontrolleret siden dets start. Baseret på snesevis af interviews, tusindvis af sider med statslige økonomiske optegnelser og en analyse af seks års spildata, denne hidtil usete undersøgelse viste, at legaliseringen af videospil, langt fra at hjælpe med at trække staten ud af dens økonomiske hale, fremskyndede den og belemrede Illinois med nye, ufinansierede lovgivningsmæssige og sociale omkostninger.
ProPublica Illinois og WBEZ Chicago, co-udgivet med th' src='https://cdn.vox-cdn.com/thumbor/g9xuqK3-9n7KOopOLZZdWASW7PE=/0x0:1127x224/1200x0/filters:focal(0x0:1127_x224)/nocdnupscale(vo):nocdnupscale(vo). -cdn.com/uploads/chorus_asset/file/16098444/logo_e1547602935510.jpg'> RELATEREDE: Hvordan analysen er udført
Video gambling virksomheder har udnyttet den dybt mangelfulde lovgivning til at høste hundredvis af millioner af dollars i overskud, mens de byer og byer, der bærer hovedparten af de sociale omkostninger forbundet med gambling, modtager en brøkdel af disse indtægter.
På hvert nøglepunkt traf statslige embedsmænd beslutninger, der underbød skatteyderne og hjalp de virksomheder, der markedsfører videospil. Lovgivere accepterede en langt mindre andel af overskuddet end hvad der er opkrævet i andre stater, hvilket giver virksomhederne en meget større del. De gik videre med programmet, forudsat at maskinerne kunne installeres i Chicago - det kunne de ikke. De ignorerede de uundgåelige regulatoriske og sociale omkostninger. Og de havde ikke forudset, i hvilket omfang videospil ville skære ned i kasinooverskuddet, som beskattes med en højere sats. Nettoeffekten: Folk i Illinois spillede meget mere, men de fleste af de ekstra penge endte i kassen hos virksomhederne bag videogambling.
Mens stater og byer over hele landet overvejer hasardspilsudvidelser for at stabilisere vaklende finanser, står Illinois' erfaring med videospil som en advarselshistorie, en lektie, der er blevet endnu mere presserende, siden den amerikanske højesteret i maj åbnede døren til spredningen af legaliseret sportsvæddemål.
Illinois lovgivere fra begge parter vedtog Video Gaming Act i 2009 med lidt debat og urealistiske indtægtsfremskrivninger. Det gjorde de under dybet af den værste finanskrise siden den store depression og lovede, at videospil ville hjælpe med at finansiere et 31 milliarder dollars byggeprogram for at skabe job og opgradere statens infrastruktur.
Inden for måneder efter lovens vedtagelse begyndte staten at låne hundredvis af millioner af dollars mod de forventede indtægter. Obligationsdokumenter hævdede, at videospillemaskiner ville rejse 300 millioner dollars hvert år for at hjælpe med at dække gældsbetalingerne.
Det var først i 2017, otte år efter legaliseringen af videospil, at staten var tæt på at opkræve det beløb. På det tidspunkt havde videogambling indbragt mindre end 1 milliard dollar for at betale obligationsgælden - 1,3 milliarder dollar mindre end hvad lovgiverne havde forventet.
Men omkostningerne ved videospil havde allerede krævet en stor afgift på staten.
Video gambling boomer, lovet windfall kommer til kort
Siden Illinois legaliserede videospil i 2009, er titusindvis af maskiner blevet installeret over hele staten, undtagen i lokalsamfund, hvor lokale forordninger forbyder dem, såsom Chicago. Ved at trykke på spil nedenfor, kan du se indtægterne genereret af maskinerne vokse over tid, og hvordan disse indtægter ikke levede op til lovgivernes prognoser.
Da hasardspil flyttede uden for kasinoer, faldt skatteindtægter øremærket til statsskolefinansiering, hvilket resulterede i et fald på $70 millioner i uddannelsesfinansiering mellem 2013 og 2017.
Reguleringsudgifterne til videospil viste sig at være langt højere end forventet, hvilket tvang staten til at omdirigere 83 millioner dollars fra kasinoskatter for at støtte arbejdet i Illinois Gaming Board, drevet af fem deltidsmedlemmer.
De seneste år har spillenævnet været plaget af beskyldninger om tvivlsom adfærd, herunder budsvindel og overtrædelser af statens lov om åbne møder. Nuværende bestyrelsesembedsmænd sagde, at deres juridiske spørgsmål stammer fra modstridende, ofte vage vedtægter, og at der aldrig var nogen hensigt om at overtræde loven.
Ikke overraskende er hasardspil blevet et stort problem i Illinois, der påvirker hundredtusindvis af mennesker, med ringe respons fra Springfield. Adskillige undersøgelser fra hele verden har fundet ud af, at adgang og tæthed af spillemuligheder driver afhængighed. Alligevel er Illinois en af kun to stater med legaliseret videospil - den anden er West Virginia - som aldrig har udført forskning for at måle forekomsten af ludomani.
På trods af løfter om at øge midlerne til afhængighedstjenester for at matche den massive vækst i spillesteder, bruger staten mindre, end den gjorde, før den legaliserede titusindvis af algoritme-drevne maskiner, så dygtige til at få folk til at spille hurtigere og længere, at de har fået øgenavne som elektroniske morfin og hasardspils crack-kokain.
Oftere end ikke findes disse maskiner i samfund med lavere indkomst, ifølge en ProPublica Illinois-analyse af demografiske data og spillepladedata. Enheder kan findes i Berwyn, men ikke Oak Park, i Waukegan, men ikke Lake Forest, i Harvey, men ikke Palos Park. Faktisk, når det gennemsnitlige indkomstniveau i en kommune falder, stiger det gennemsnitlige antal maskiner.
De virksomheder, der ejer og driver maskinerne, kaldet terminaloperatører, har høstet næsten 2 milliarder dollars i omsætning, siden videogambling gik i luften i september 2012. For nylig er denne storhed blevet koncentreret i en håndfuld virksomheder, hvor de fem bedste terminaloperatører kontrollerer næsten 50 procent af videogamblingmarkedet, ifølge interne spillebrætsrapporter.
Selskaberne har tjent disse overskud ikke en lille del, fordi deres handelsgruppe, Illinois Gaming Machine Operators Association - som tog fanen til Las Vegas-middagen - skrev Video Gaming Act. Gruppen afviste at kommentere denne historie.
Generalforsamlingen vedtog lovgivningen uden at granske detaljerne, herunder den lave afgiftssats på maskinerne. Med 30 procent, hvor 25 procent går til staten og 5 procent til lokale myndigheder, er det meget lavere end de fleste andre stater med videospil. I West Virginia og South Dakota beskattes videospil med 50 procent. I Oregon, hvor staten ejer og driver videospillemaskiner gennem statslotteriet, er skattesatsen 73 procent. Pennsylvania, som for nylig har legaliseret videospil, men endnu ikke er gået live, har sat en skattesats på 52 procent.
Selv kasinospil her beskattes med en højere sats, med en progressiv formel, der kan nå så højt som 50 procent.
Stater, hvor videospil er lovligt uden for kasinoer
KILDE: Statslige spillebureauer, Census Bureau. BEMÆRK: Data om antallet og placeringen af maskiner i Pennsylvania er endnu ikke tilgængelige. Denne stat har først for nylig legaliseret dem, og ingen maskiner var gået live på tidspunktet for offentliggørelsen. | David Eads / ProPublica Illinois
Statslige og lokale politikere har nydt godt af videospil. I 2010, året efter videospilloven blev vedtaget, bidrog industriens lobbyarm med $131.205 til politiske kampagner, fem gange så meget som dets bidrag i den forrige valgcyklus. Gruppens donationer er i alt mere end $830.000 siden 2009. Et selskab, Effingham-baserede J&J Ventures, har bidraget med yderligere $600.000 til statslige og lokale løb, det meste af enhver terminaloperatør, ifølge en analyse af statskampagnebidrag.
Videogambling har også været en velsignelse for barer, restauranter, lastbilstoppesteder og nogle broderlige organisationer, hvilket har givet yderligere indtægter, der utvivlsomt har hjulpet ejere og skabt eller vedligeholdt job i serviceindustrien. Men mens nogle enkelte virksomheder har tjent penge på videospil, har de kommuner, der har taget godt imod det, ikke klaret sig så godt.
Det skyldes, at videospilloven tildeler kun 5 procent af indtægterne fra automaterne til lokale myndigheder, selvom de bærer hovedparten af de sociale omkostninger forbundet med spil. Siden 2012 har de omkring 1.000 byer, byer og amter med videospil modtaget 283 millioner dollars i skatteindtægter, ifølge en analyse af spillepladedata.
En ProPublica Illinois-gennemgang af økonomiske optegnelser viser, at selv i byer, der er mættet med videospillemaskiner og pokermaskiner, tegnede enhederne sig i de fleste tilfælde for omkring 1 procent til 3 procent af den lokale omsætning i 2017.
Rockford, for eksempel, indbragte næsten 1,6 millioner dollars i skatteindtægter fra maskinerne det år, mere end nogen anden lokal regering. Det beløb sig til omkring 1,3 procent af byens 129 millioner dollars i generelle indtægter, ifølge finansielle data indsendt til kontrolkontoret.
I 2013 boede 63 procent af statens befolkning i samfund, der forbød industrien, hvilket afspejlede statsdækkende meningsmålinger, der gentagne gange viste, at et solidt flertal af indbyggerne var imod det. I 2017 havde industriens lobbyindsats og stramme lokale finanser vendt procenterne, så 63 procent af statens befolkning boede i samfund med videospil.
På trods af de brudte løfter om videospil presser nogle lovgivere på for endnu et stort væddemål på industrien, hvor nogle medlemmer af generalforsamlingen ser på en udvidelsesafstemning i de tidlige dage af guvernør J.B. Pritzkers administration. Mange Chicago-politikere ønsker også at åbne byen for gambling. Alle frontløberne i byens primærvalg i borgmestermesterskabet den 26. februar understøtte en version af et kasino , og nogle ønsker også at bringe videogambling ind.
Derfor samledes folkemængden hos Piero's i oktober og nød middagen på den ikoniske restaurant med hvid dug, der var med i Martin Scorsese gangsterfilmen Casino. Blandt dem var medejeren af industriens primære lobbyvirksomhed, som i 2009 sørgede for videospilloven gennem den lovgivende forsamling: Joseph Berrios, tidligere formand for Cook County Democratic Party og den mangeårige amtsbedømmer indtil de blev stemt ud af posten sidste år.
Berrios er en allieret med House Speaker Michael Madigan, hovedsponsoren af Video Gaming Act i huset, før han overlod denne rolle til statsrepræsentant Lou Lang, D-Skokie. Lang var en ihærdig fortaler for gambling, før han trak sig fra generalforsamlingen i denne måned.
Da Berrios trådte ud af førerhuset den oktobernat, iført en hvid guayabera, han holdt en pause, inden han gik ind i restauranten.
Vi er en industri, der kører stærkt, sagde Berrios. Efter januar skal vi se på en masse ting for at gøre os meget stærkere og meget bedre.
Joe Berrios var i Las Vegas i oktober 2017 på vegne af Illinois' src='https://cdn.vox-cdn.com/thumbor/VktZC26PR8bMOFFDiW5Chsj1TvQ=/0x0:1440x1080/1200x0/filters:focal(0x0:1440x1080)/ncdupscale(0x0:1440x1080):nocdupscale(vo): .com/uploads/chorus_asset/file/16101163/berriosvegasbrowncol.jpg'>En hastede ny lov
Om eftermiddagen den 21. maj 2009 blev folkemængden, der pakkede galleriet med udsigt over de udsmykkede Illinois House-kamre, med dets forgyldte loft og krystallysekroner, så hæsblæsende, at Rep. Art Turner, Chicago-demokraten, der forestod sessionen, udstedte en formaning.
Jeg vil gerne spørge, om vi kunne dæmpe støjen og også minde gæsterne i galleriet om, at vi ikke tillader klap og råb, påtalte Turner de spilletilhængere og arbejderledere, der var samlet for at se den endelige afstemning om et lovforslag til generere indtægter for en udgiftsplan på 31 milliarder dollar, kaldet Illinois Jobs Now!
Mindre end 48 timer tidligere havde et fem-siders forslag, der rodede med en obskur bestemmelse i ejendomsskatteloven, omdannet til det 280 sider lange lovforslag, der nu er til stede i Parlamentet. Inkluderet i den indtægtsskabende lovgivning var Video Gaming Act, den største gambling-udvidelse i Illinois siden oprettelsen af statslotteriet i 1974. Lovgivere regnede med, at videospil ville generere næsten en tredjedel af indtægterne til Illinois Jobs Now!
Det var en kritisk periode for staten og dens politikere.
I mere end et årti havde Illinois' skattemæssige problemer forhindret generalforsamlingen i at finansiere infrastrukturprojekter.
Valget i 2010 nærmede sig, og staten ramlede midt i den værste økonomiske nedtur siden depressionen. Arbejdsløsheden var nået op på tocifret. Hjemme blev tvangsauktioneret. Offentlighedens stemning over hele landet var blevet sur på de etablerede operatører, hvilket gav anledning til Tea Party-bevægelsen og gjorde politikere fra begge partier skæve.
Måneder tidligere var guvernør Rod Blagojevich blevet anholdt på grund af korruptionsanklager og rigsret, og blev den fjerde Illinois-guvernør siden 1970'erne - både demokrater og republikanere - der blev tiltalt.
Tilhængere af spilleloven fortalte deres kolleger, at den ville hjælpe med at finansiere byggeprogrammet på 31 milliarder dollars for at skabe arbejdspladser, mens de reparerer veje, bygger skoler og fuldfører andre infrastrukturprojekter i hele staten.
Illinois job nu! gav de etablerede positive nyheder at køre på.
Lovforslaget blev introduceret af Senatspræsident John Cullerton, D-Chicago, og repræsenterede en sjælden visning af bipartiskhed i Springfield, hvor republikanske ledere underskrev forslaget, da lovgivere lod hinanden roses for at arbejde på tværs af partigrænser.
Lovforslaget vedtog begge kamre med store marginer.
Sammen med legalisering af videospil øgede lovforslaget salgsafgifterne på en lang række produkter, herunder slik og spiritus, samtidig med at gebyrerne for kørekort og registreringer blev øget. Obligationsdokumenter viser, at lovgivere forventede en samlet årlig omsætning på 1 milliard dollars, hvor 300 millioner dollars kommer fra videospil.
Spilindustrien havde brugt årevis på at lobbye for at legalisere videospil, men modstandere - en koalition bestående hovedsageligt af kirkeledere - havde formået at blokere tidligere bestræbelser. Denne gang fik lobbyisten for anti-gambling styrker først at vide om lovforslaget den dag, hvilket efterlod modstandere kun en time før foranstaltningen blev indført.
Illinois Gaming Board, det statslige agentur, der har til opgave at regulere den nye industri, modtog ikke meget mere varsel. Den havde lært om lovgivningen ugen før - selv om loven ville øge kompleksiteten af dens arbejde og eksponentielt udvide antallet af enheder, den fører tilsyn med uden at give yderligere finansiering eller personale til at gøre det.
Vi blev ikke hørt før dens vedtagelse, så vi havde ingen viden om, hvad der stod i lovforslaget, sagde Aaron Jaffe, en tidligere statslovgiver og Cook County-kredsdommer, som dengang var bestyrelsesformand.
Madigan afviste en anmodning om et interview. Cullerton kunne ikke nås. Tom Cross, husets mindretalsleder, da videospilloven blev vedtaget, sagde, at han stemte for det, men han er ikke en fast tilhænger af videogambling.
Det er ikke noget, som jeg synes er godt for staten, sagde Cross.
Tidligere mindretalsleder i Senatet Christine Radogno, som var en del af ledelsesteamet, der forhandlede Illinois Jobs Now! lovgivning, sagde lovgivere burde have brugt mere tid på at undersøge videogambling-industrien.
Bestemt, set i bakspejlet, burde det have været undersøgt mere, sagde hun i et interview. Min personlige vurdering er, at det virker som en meget ensom og usund ting at gøre. Jeg er ikke i tvivl om, at det forgriber sig på problemgamblere og udsatte mennesker.
Guvernør Pat Quinn, som havde tiltrådt embedet mindre end seks måneder tidligere, efter Blagojevichs rigsretssag, havde tidligere fordømt videospil som et dårligt bud.
Quinn stillede op til genvalg og vendte kursen og underskrev lovforslaget den 13. juli 2009.
I et nyligt interview sagde Quinn, at behovet for at stimulere Illinois' økonomi under en historisk økonomisk nedtur overtrumfede hans forbehold over for videospil. Han tilføjede, at han insisterede på en opt-out-klausul, der ville tillade kommuner at blokere videospil i deres byer.
Jeg var ikke særlig begejstret for videospil, sagde han. Det er meget svært at få lovgivere til at stemme om finansiering. Jeg skulle tage en beslutning, og det var bydende nødvendigt at få folk tilbage på arbejde.
Utilsigtede konsekvenser, umiddelbare mangler
Hastigheden og mangelen på planlægning, der markerede legaliseringen af videospil, skabte en overlappende række af utilsigtede konsekvenser, der fortsat plager staten i dag.
Lovgiveren antog, at videospil ville være oppe at køre inden for et år efter lovforslagets vedtagelse, for hurtigt at begynde at generere indtægter. I stedet tog det tre år.
Spiritusindustrien, som spændte over afgiftsforhøjelsen for alkohol, der også var indeholdt i lovforslaget, bandt lovgivningen i retten og hævdede, at generalforsamlingen havde overtrådt statens forfatning ved at vedtage flere materielle foranstaltninger i et enkelt lovforslag. Regulative forhindringer bidrog også til forsinkelser.
Og lovgivere havde regnet med, at titusindvis af maskiner blev installeret i Chicago for at opfylde deres indtægtsprognoser. Men de undlod på en eller anden måde at tage hensyn til en århundredgammel forordning, der forbød gambling i byen uden en folkeafstemning, som daværende borgmester Richard M. Daley aldrig omfavnede.
Generalforsamlingen lånte alligevel mod de forventede indtægter. Inden for et år havde Illinois udstedt næsten 2,5 milliarder dollars i obligationer med generelle forpligtelser - lån støttet af statens indtægter - før det havde modtaget en enkelt krone fra videospil.
Rosalie's Lucky 7 Cafe i Niles. | David Kasnic / ProPublica Illinois' src='https://cdn.vox-cdn.com/thumbor/oAqf142en95LHQyitVRAdfUHL7s=/0x0:5610x3731/1200x0/filters:focal(0x0:7310):nocd .com/uploads/chorus_asset/file/16101186/12_10_2018_027_toned.jpg'>Da videospillemaskiner blev tændt, og spillerne kunne begynde at satse, i september 2012, havde staten lånt mere end 5 milliarder dollars. Gældsbetalingerne nåede op på omkring 340 millioner dollars det år. Alligevel indbragte videogambling kun 30 millioner dollars for at dække dem. Manglerne betød, at staten måtte trække fra andre kilder.
Med budgettet allerede med massive driftsunderskud, forværrede videogamblingens manglende evne til at generere forventede indtægter statens finanspolitiske problemer. Kreditvurderingsbureauer begyndte at nedgradere Illinois' gæld. Det øgede låneomkostningerne, da pensionsudbetalinger og ubetalte regninger slog statens balance ned.
Statens økonomiske billede blev så dystert, at det lånte mere end 1 milliard dollars mellem 2010 og 2013 for at dække gældsbetalinger til kapitalprojekter, der var blevet afsluttet år tidligere, og brugte fremtidige skattekroner på at betale gamle regninger - plus renter.
Den måde, generalforsamlingen konstruerede hovedstadsprogrammet på, ved at stole på indtægter fra videospil, der ikke lykkedes, fremskyndede statens finansielle krise, sagde Laurence Msall, præsident for den ikke-partisaniske Civic Federation, en regeringsforskningsorganisation.
Selvom lovgivere sagde penge fra videospil og andre nye skatter og gebyrer for Illinois Jobs Now! ville finansiere 31 milliarder dollars i byggeprojekter, har disse indtægtsstrømme tegnet sig for 10,5 milliarder dollars i udgifter.
Indtægter fra videospil, plus andre skatter og gebyrer inkluderet i loven, skulle gå ind i en særlig fond til at betale ned gæld fra Illinois Jobs Now! Lovgivere vedtog endda en separat foranstaltning, der krævede det. Men optegnelser fra statskontrollørens kontor viser, at gennem 2017 gik lidt over halvdelen af de $4,8 milliarder, der blev indsamlet i kapitalprojektfonden, faktisk til at dække gælden til Illinois Jobs Now!
Lovgivere skrev andre love for at omdirigere mere end $600 millioner til at betale ned gæld til et tidligere byggeprogram, Build Illinois, som skulle være dækket af momsindtægter. Yderligere 1,5 milliarder dollars gik direkte til den generelle fond, som bruges til at betale for statens daglige drift.
Legaliseringen af videospil udløste også endnu et skift i statens indtægter, et som førte til et fald i uddannelsesfinansiering. Mens størstedelen af indtægterne fra videospil går til at finansiere Illinois Jobs Now!, flyder det meste af statens kasinoindtægter til Education Assistance Fund, som giver tilskud til offentlige grundskoler og gymnasier, gymnasier og universiteter til byggeprojekter og andre udgifter.
Men da videospil blev lovligt, behøvede spillere ikke længere at rejse til statens 10 kasinoer for at placere et væddemål. Mellem 2013 og 2017 faldt statens indtægter fra kasinoer i Illinois med 15 procent, fra 462 millioner dollars til 393 millioner dollars, da indkomsten fra videospillemaskiner voksede næsten 900 procent, fra 30 millioner dollars til 300 millioner dollars, viser statens optegnelser.
Kannibaliseringen af kasinoindtægter bidrog til et fald på 22 procent i mængden af penge, der gik til Education Assistance Fund mellem 2013 og 2017, hvilket efterlod færre dollars til statens skoler, der kæmper.
Videospil skåret i skolefinansiering fra kasinoer
Efterhånden som videospil har spredt sig over hele staten, har det skåret ned i kasinovæddemål og som et resultat ført til et fald i uddannelsesfinansiering fra spil.
KILDE: Illinois Office of the Controller, detaljeret årsrapport over indtægter og udgifter, 2017 tal fra Illinois State Comptroller's Ledger System. BEMÆRK: Tallene er justeret for inflation ved hjælp af forbrugerprisindekset for januar 2017 — de seneste tilgængelige data. | David Eads og Katlyn Alo / ProPublica Illinois
Faktisk har videogambling fået den samlede procentdel af spilleindustriens overskud, der går til staten, til at falde. Det skyldes, at staten opkræver en progressiv skat på kasinoer, der kan nå helt op til 50 procent. Jo flere kasinoer tjener, jo højere er deres skatteprocent.
Videospil beskattes med en fast sats på 30 procent, uanset hvor meget industrien tjener. Efterhånden som flere spillere vendte sig til videoslots og poker, faldt statens nedskæring af spilleoverskud.
I 2007, da kasinoomsætningen toppede med $1,9 milliarder, betalte industrien omkring $819 millioner i skat - en sats på 42 procent. I 2018 indbragte indtægter fra kasinoer og videospil 2,8 milliarder dollars, en stigning på 42 procent, men statens andel af pengene var 891 millioner dollars, en stigning på kun 9 procent.
En stor del af væksten i gambling-indtægter kom, da landet begyndte en af de længste økonomiske udvidelser i amerikansk historie, og da videospilleautomater og pokermaskiner mættede staten, mere end tredoblede sig mellem 2013 og 2018.
Forskere siger, at det er uklogt at regne med, at spilleindtægterne forbliver stabile over tid, fordi det er en form for skønsmæssigt forbrug. Det gælder især, hvis økonomien bremser.
Du kan ikke regne med indtægter fra gambling; de er meget flygtige og forringes ofte hurtigt, sagde Lucy Dadayan, en senior forskningsmedarbejder ved Urban-Brookings Tax Policy Center ved Urban Institute, som har brugt år på at undersøge statslige og lokale spilleindtægter rundt om i landet. Hvis vi rammer endnu en recession, vil spilleindtægter helt sikkert være en af de første, der bliver hårdt ramt.
Regulatorer underfinansierede, overvældet
Før introduktionen af videospil var Illinois Gaming Boards opgaver begrænset til at licensere og regulere statens 10 kasinoer. Hvert kasino har et loft på 1.200 positioner - antallet af pladser til at foretage et væddemål indenfor, inklusive spilleautomater og pokermaskiner.
Seks år senere fører bestyrelsen tilsyn med mere end 30.000 yderligere stillinger, hvilket svarer til 25 flere kasinoer. Og disse positioner er spredt over mere end 6.800 steder i næsten hvert hjørne af staten.
Men da generalforsamlingen vedtog videospilloven, afsatte den ingen penge til yderligere personale eller ressourcer til at implementere loven og føre tilsyn med industrien.
Jaffe, dengang formanden for spillenævnet, sagde, at han modsatte sig videospil, ikke en lille del, fordi han følte, at der ikke var nogen måde at regulere industrien på.
Det er bare for stort et arbejde, sagde Jaffe. For at kunne regulere det skal du have en større bestyrelse og flere folk. Det er fuldstændig latterligt at tro, at du kan gøre et ordentligt stykke arbejde med de tilgængelige ressourcer.
Længe før en håndfuld lovgivere og lobbyister besluttede, at det var tid til at legalisere - og beskatte - videospil, havde industrien blomstret ulovligt.
I årtier husede barer, restauranter, bowlingbaner og broderlige organisationer videoslot- og pokermaskiner, der blev faktureret som simulerede spilleanordninger. De fleste havde frimærker fra statens skattemyndigheder og betalte ikke ud. I stedet producerede maskinerne udskrevne sedler, der viste, hvor meget der blev vundet eller tabt.
Men automaterne var almindeligt kendt for at blive brugt til ulovligt spil, med udbetalinger fra kuverter med kontanter gemt under bordet eller bag baren. I de fleste tilfælde deler operatører overskud 50-50 med virksomhedsejere, ligesom de gør under videospilloven.
Kendt som grå maskiner, for deres tågelige juridiske status, havde videospil længe været forbundet med organiseret kriminalitet i Chicago-området. Mindre kendt var de sammentømrede grupper af forlystelsesselskaber fra andre dele af staten, der kørte grå maskiner, mens de forsynede virksomheder med jukebokse, poolborde og andre møntdrevne enheder.
Lobbyister for disse forlystelsesoperatører udarbejdede videospilloven ifølge industriens insidere og lovgivere, der skabte retningslinjer for licenser og bestemmer, hvordan overskuddet ville blive fordelt mellem operatører, virksomheder, lokale myndigheder og staten.
Disse operatører begyndte også at indgå videospilkontrakter med deres eksisterende kunder i god tid før bestyrelsen kunne etablere en reguleringsstruktur eller udføre de tusindvis af undersøgelser, der var nødvendige for at træffe licensbeslutninger.
Da loven blev vedtaget, fik spillenævnet til opgave at ordne disse forhold, mens de forsøgte at holde ubehagelige operatører - inklusive dem med tilknytning til organiseret kriminalitet - ude af branchen.
Bestyrelsen vurderede, at det ville have brug for et personale på 350 til at udføre jobbet, ifølge interne agenturrapporter. Alligevel har antallet af arbejdere aldrig toppet 286 og er faldet så lavt som 233 i de seneste tre år, selvom industrien er vokset. På et tidspunkt havde bestyrelsen en enkelt advokat til at hjælpe med at regulere, hvad der er blevet en stærkt retssagsbetonet branche.
Ofte skal bestyrelsen møde virksomheder, der har flere ressourcer, tid og ekspertise end staten. En grund til manglen på ressourcer: Video Gaming Act formår ikke at give penge nok til at dække de regulatoriske omkostninger.
Loven udpeger 75 procent af licens- og administrative gebyrer til at betale for efterforskere og advokater til dyrlægelicensansøgninger samt skrive og håndhæve regler. Men disse gebyrer er meget lavere end andre jurisdiktioner. Pennsylvania, for eksempel, opkræver $25.000 for at ansøge om en terminaloperatørs licens. Prisen i Illinois: $5.000.
Ejerne af licenserede etablissementer, såsom barer og restauranter, betaler kun 100 dollars årligt for at opretholde en licens og har indtil december slet ikke betalt noget for at ansøge om det, selvom bestyrelsen bruger omfattende ressourcer på licensbeslutninger. Sidste måned vedtog lovgiverne en lov, der indførte et ansøgningsgebyr på 100 USD.
Vi har helt klart nogle gebyrer, der er chokerende lave, sagde formanden for Illinois Gaming Board Donald Tracy, en Springfield-advokat udpeget af guvernør Bruce Rauner i 2015. Hvorfor ville du gøre det, hvis du forsøger at få indtægter til staten? Jeg tror, du skal gå tilbage og spørge, hvem der har udarbejdet denne lovgivning. Hvis det er spillelobbyister, forklarer det måske, hvorfor gebyrerne er så lave.
Lang, Skokie-demokraten, der sponsorerede lovforslaget, overvurderede, hvor mange gebyrer ville indbringe, og fortalte andre lovgivere, at de ville give 4,5 millioner dollars om året til reguleringsudgifter. I stedet har gebyrer aldrig genereret mere end 3,4 millioner dollars. Lang reagerede ikke på en anmodning om kommentar.
Selvom de administrative gebyrer havde levet op til forventningerne, har regulering af videospil vist sig at koste langt mere. Lovgivere undersøgte aldrig, hvor meget det ville koste at regulere videospil, selvom bestyrelsesmedlemmer siger, at industrien nu udgør langt størstedelen af agenturets arbejde.
I 2013, det første hele år med legaliseret videospil, viser statens økonomiske rapporter, brugte bestyrelsen 15 millioner dollars på at regulere industrien. Disse omkostninger nåede op på 17 millioner dollars i 2017. Alligevel var gebyrer afsat til reguleringsudgifter i gennemsnit kun 2,9 millioner dollars i løbet af den tid, hvilket efterlod et underskud på mere end 83 millioner dollars over fem år.
Udfyldelse af finansieringsgabet: kasinoindtægter. Alligevel har kasinoindtægterne været faldende. Det, sammenholdt med statens budgetproblemer, fik spillestyrelsens budget til at falde med mere end 6 procent mellem 2013 og 2017 på trods af hurtig vækst i antallet af videospillemaskiner og steder rundt om i staten.
Min holdning er, at der bør være en form for professionel undersøgelse for at gennemgå licensafgifterne og skatterne, og det har jeg foreslået, sagde Tracy.
Desuden underskrev Quinn en måned før videospillovens vedtagelse en bekendtgørelse, der fjernede bestyrelsen fra at være under Illinois Department of Revenue, hvilket gjorde det til et selvstændigt agentur.
Jaffe, dengang bestyrelsesformand, havde anmodet om flytningen og argumenterede for, at Revenue Departments kontrol med spillenævnet bremsede ansættelser og andre tiltag, som bestyrelsen ønskede at foretage. Men da han fremsatte anmodningen, var Jaffe ikke klar over, at bestyrelsens ansvar snart ville udvide sig meget.
Et af statsregeringens største agenturer, Revenue Department leverede tilsyn og supplerede politiske beslutninger med en hær af analytikere, advokater og tekniske eksperter.
Uden den støtte fandt et underfinansieret agentur overvåget af fem deltidsbestyrelsesmedlemmer - som modtager $300 pr. møde - sig selv i at regulere en vidtstrakt industri med lidt overvågning. Den vage lov og dens svage administrative regler fik licens- og kontraktbeslutninger til at virke vilkårlige, hvilket førte til en række fejltrin.
I mindst to tilfælde omgjorde bestyrelsen beslutninger om permanent at udelukke personer fra branchen, som den anså for uegnede, efter at domstolsudfordringer hævdede, at bevægelserne oversteg bestyrelsens autoritet.
En ProPublica Illinois gennemgang af mødereferater og interviews med to bestyrelsesmedlemmer, inklusive Tracy, viste, at bestyrelsens tidligere administrator havde indgået en juridisk aftale med en videogambling operatør fra Louisiana uden bestyrelsens viden eller godkendelse. Den tidligere administrator, der forlod sin stilling i marts efter 16 år, afviste at kommentere.
Og i maj afgjorde en kredsdommer i Cook County, der hørte en retssag, at bestyrelsen overtrådte Open Meetings Act ved uretmæssigt at gå ind i en lukket session, og derefter misrepræsenterede, hvad der skete i mødereferaterne.
ProPublica Illinois har anlagt en retssag om Freedom of Information Act med henblik på en optagelse af den lukkede session i centrum af sagen.
I en skriftlig erklæring anfægtede Tracy dommerens afgørelse, men sagde, at bestyrelsen har ændret sine procedurer for at gå i lukket session. Han sagde også, at konflikter mellem videospilloven og loven om åbne møder har gjort bestyrelsen sårbar over for retssager fra den velfinansierede industri.
Vi har en statut, der er noget sparsom, for at være venlige. sagde Tracy i et interview. Og vi taler om licenser med høj indsats, der har en enorm potentiel værdi. Som følge heraf bliver vi sagsøgt, når vi siger nej.
I en anden retssag fastfrosnede en dommer i Cook County en eksklusiv statskontrakt om at teste videospillemaskiner og beordrede bestyrelsen til at genoverveje kontrakten, efter beviser tydede på, at spillebrættets personale gav fortrinsbehandling til en New Jersey-baseret virksomhed. Kontrakten blev genbudt, selvom Tracy afviste, at bestyrelsen havde udvist fortrinsbehandling.
Bestyrelsens regeringsadvokater har ofte ringe ekspertise i retssager om hasardspil sammenlignet med branchens mere erfarne, dyre advokater, sagde Tracy.
Der er bare så mange penge i denne branche, sagde han. Vi fører retssager mod folk med de allerbedste advokater, virksomheder, der kan lægge ubegrænsede mængder af tid i disse sager og bruge hundredtusindvis af dollars på at føre retssager mod os.
Endnu et skub for at udvide gambling
Hastværket med at legalisere videospil i håb om at skabe hurtige, smertefri indtægter ramte statens finanser, efterlod ufinansierede sociale og regulatoriske omkostninger og udsatte spillenævnet for en byge af juridiske udfordringer.
Intet af det har stoppet nogle medlemmer af generalforsamlingen fra at fremsætte endnu et massivt lovforslag om udvidelse af hasardspil, mens de fortsætter med at søge efter måder at skaffe indtægter på uden at hæve skatter eller skære i udgifterne.
I de mere end ni år siden videospilloven blev vedtaget, er industriens indflydelse kun steget. Og lovgiverne ser ud til at være klar til at begå mange af de samme fejl. Ved høringer sidste efterår om et nyt lovforslag om spilleudvidelse var der ingen diskussion om, hvorvidt spillenævnet kan klare en større arbejdsbyrde og ringe anerkendelse af de sociale omkostninger ved spil.
Nu, da nysvorne lovgivere åbner den 101. generalforsamling med en nybegynder, milliardærguvernør, som var en langvarig investor i Elgins Grand Victoria Casino, er her, hvad der ligger på bordet: sportsspil, seks nye kasinoer og til videogambling. industri, højere indsatser, større udbetalinger og endnu flere maskiner.
Jason Grotto og Sandhya Kambhampati er ProPublica Illinois journalister. Dan Mihalopoulos er reporter for WBEZ Chicago.
BIDRAGER: Jerrel Floyd
Kender du nogen, der kæmper med videospil?
• Klik her for at hjælpe os med at forstå og rapportere om videoslot- og pokerafhængighed i Illinois.
Kunhavigi: